|
推進(jìn)城市化要擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式
高尚全 原國(guó)家體改委副主任、中國(guó)經(jīng)濟(jì)制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)
在城鄉(xiāng)一體化的推動(dòng)下，我國(guó)正在進(jìn)入城市化加速的時(shí)期。未來(lái)10年，我國(guó)城市化率有可能從當(dāng)前的46%左右提升到60%左右。通過(guò)城鄉(xiāng)一體化加快城市化進(jìn)程，既為擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式創(chuàng)造重要的條件，也對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的改革提出了更加迫切的要求。在我看來(lái)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加快城市化進(jìn)程，需要進(jìn)行深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革；客觀上要求進(jìn)一步解放思想、加快相關(guān)領(lǐng)域的政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機(jī)制建設(shè)。因此，我借此機(jī)會(huì)談?wù)剬?duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化幾個(gè)基本性問(wèn)題的思考，與各位專家交流探討。
一、把擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本出發(fā)點(diǎn)
2009年10月31日—11月1日，300多名國(guó)內(nèi)外專家在中改院討論后危機(jī)時(shí)代新興經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)型、發(fā)展和改革。會(huì)議達(dá)成的一個(gè)共識(shí)是，通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，剌激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是包括中國(guó)在內(nèi)的絕大部分新興經(jīng)濟(jì)體在后危機(jī)時(shí)代面臨的共同課題。我認(rèn)為，研討中國(guó)的城市化和城鄉(xiāng)一體化，仍然需要圍繞擴(kuò)大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線做文章。
（一）危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊表明，13億人口的大國(guó)不能把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)建立在外部需求之上
這次國(guó)際金融危機(jī)使我們清醒認(rèn)識(shí)到，我國(guó)作為一個(gè)13億人口的發(fā)展中大國(guó)，不能也沒(méi)有必要把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)建立在外部市場(chǎng)上。外部市場(chǎng)的萎縮，現(xiàn)在看來(lái)是一個(gè)中長(zhǎng)期趨勢(shì)。即便外部需求在總量上有所恢復(fù)，也必將伴隨著全球化的階段變化而發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。我國(guó)過(guò)去多年經(jīng)歷的大進(jìn)大出的增長(zhǎng)模式肯定難以為繼。繼續(xù)把經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的希望寄托在外部市場(chǎng)上，極可能處處碰壁。所以，進(jìn)入后危機(jī)時(shí)代，我們必須把擴(kuò)大內(nèi)需、形成消費(fèi)主導(dǎo)的發(fā)展方式當(dāng)做深化各項(xiàng)改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、加快城市化進(jìn)程的核心目標(biāo)。
（二）城市化與城鄉(xiāng)一體化蘊(yùn)含巨大的內(nèi)需空間
我國(guó)有7.2億農(nóng)村人口，潛在的投資和消費(fèi)需求十分引人注目。這個(gè)潛在需求的釋放將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。2008年以來(lái)，我國(guó)一系列農(nóng)村消費(fèi)政策的調(diào)整有效地剌激了農(nóng)村消費(fèi)，使農(nóng)村消費(fèi)增長(zhǎng)首次超過(guò)城市消費(fèi)的增速。2009年前三季度，縣及縣以下消費(fèi)品零售額增長(zhǎng)16.0%，超過(guò)城市消費(fèi)品零售額增長(zhǎng)的14.8%。從中長(zhǎng)期看，通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化加快城市化進(jìn)程，可望創(chuàng)造的投資和消費(fèi)需求蔚為壯觀。有人測(cè)算，每增加一個(gè)城市居民，城市需要新增固定資產(chǎn)投資50萬(wàn)元，如果我國(guó)城市化率每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，新增的城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資需求就是6.6萬(wàn)億元；如果農(nóng)村居民消費(fèi)水平從2008年只有城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)水平的32%提高到全國(guó)平均消費(fèi)水平，也就是城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)水平的60%，新增消費(fèi)規(guī)模將達(dá)到3.2萬(wàn)億元。這樣，每年新增的10萬(wàn)億元國(guó)內(nèi)投資和消費(fèi)需求，將是我國(guó)未來(lái)10—15年經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的堅(jiān)實(shí)內(nèi)需基礎(chǔ)。所以，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化一定要咬住內(nèi)需不放松，著眼于擴(kuò)大內(nèi)需和形成消費(fèi)主導(dǎo)的發(fā)展方式，在推進(jìn)農(nóng)民市民化、農(nóng)村消費(fèi)城市化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
二、新階段推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化重在政策創(chuàng)新二體制改革和機(jī)制建設(shè)
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“城鄉(xiāng)分割、一國(guó)兩制”逐步固化的體制和制度安排的結(jié)果。雖然這種體制和制度安排自改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行了多次調(diào)整；但至今仍未根本消除，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期持續(xù)擴(kuò)大、國(guó)內(nèi)需求增長(zhǎng)滯后等問(wèn)題，成為我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型難以根治的頑疾。從這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)，我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須依靠結(jié)構(gòu)性改革，通過(guò)政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機(jī)制建設(shè)，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保證城鄉(xiāng)二體化不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化要以土地產(chǎn)權(quán)制度改革為重心
我國(guó)農(nóng)樹(shù)目前最重要的生產(chǎn)資源仍然是土地資源。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局，核心在于深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。要在確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯的前提下，加快健全農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。浙江準(zhǔn)備在全省推廣農(nóng)村集體建設(shè)土地入市，逐步實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”的流轉(zhuǎn)模式。我認(rèn)為這是一個(gè)很好的試點(diǎn)，代表著土地改革的基本方向，值得深入研究。其次要深化土地征用制度改革。保證農(nóng)民談判主體的地位，改變農(nóng)民長(zhǎng)期被排斥在土地要素市場(chǎng)化進(jìn)程之外的格局，使農(nóng)民能夠真正分享工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的土地增值。
（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)
城鄉(xiāng)一體化最核心的目標(biāo)，在于最終消除長(zhǎng)期困擾我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最大限度地縮小現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)居民公平分享我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的物質(zhì)和精神文明。這種城鄉(xiāng)共享的基本途徑，在當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。從另外一個(gè)角度看，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口。因此，我們必須加快社會(huì)事業(yè)在城鎮(zhèn)的完善和向農(nóng)村的延伸，盡快形成較為完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)民教育服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共交通服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的文化體育制度，如此等等，不一而足。只有這樣，城鄉(xiāng)一體化才能形成堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化要把解決農(nóng)民工問(wèn)題作為重點(diǎn)
當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程中的一大遺憾，就是至少有12億規(guī)模的農(nóng)民工群體雖然進(jìn)入城市，但尚未真正融入城市，還處于“半城市化”的狀態(tài)。如果不能有效解決農(nóng)民工群體融入城市的制度安排問(wèn)題，必將嚴(yán)重制約我國(guó)城市化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。中改院2009年上半年根據(jù)廣東省政府的委托，研究廣東珠三角地區(qū)基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃。在形成的報(bào)告中，中改院建議把珠江三角洲城鄉(xiāng)戶籍人口和非戶籍常住人口的基本公共服務(wù)一體化列為重要目標(biāo)。沿著這個(gè)思路繼續(xù)探索，肯定能夠找到推進(jìn)絕大多數(shù)農(nóng)民工從“半城市化”向“城市化”轉(zhuǎn)變的路徑。
三、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵在于加快政府轉(zhuǎn)型
形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局，需要多方面的政策、體制和制度條件。創(chuàng)造這些條件是各級(jí)政府的職責(zé)。因此，各級(jí)政府應(yīng)該通過(guò)自身改革和建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化營(yíng)造逐步完善的政策和制度環(huán)境。
（1）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，政府必須通過(guò)自身改革，突破目前城鄉(xiāng)分割、公共資源集中在城市的行政管理體制。針對(duì)目前各級(jí)地方政府推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化分工不清晰；部門之間職能交叉，多頭監(jiān)管導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清、協(xié)調(diào)成本高、組織績(jī)效低、行政資源配置不合理；決策權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、調(diào)控權(quán)上移和集中不夠，服務(wù)、監(jiān)管重心下移不夠等現(xiàn)象，各級(jí)政府有責(zé)任進(jìn)行組織再造，合理界定各級(jí)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中的責(zé)任和職能，理清政府橫向部門之間與縱向?qū)蛹?jí)之間的權(quán)責(zé)邊界，形成“權(quán)力明晰化、職責(zé)無(wú)縫化、管理一體化”的政府職責(zé)體系，以突破部門與區(qū)域利益格局，實(shí)現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置，為城鄉(xiāng)一體化提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。
（2）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，各級(jí)政府要為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一布局和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。各級(jí)政府要通過(guò)統(tǒng)籌成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把新型工業(yè)化、新型城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)一體化緊密結(jié)合起來(lái)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。
（3）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，各級(jí)政府要積極探索城鄉(xiāng)互動(dòng)的社會(huì)管理新格局。政府需要明確界定不同主體在城鄉(xiāng)一體社會(huì)管理體制和格局中的地位、作用和責(zé)任。各級(jí)政府作為城鄉(xiāng)一體社會(huì)管理體制中的責(zé)任主體，要適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的變化，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，以促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的公平王義；要健全城鄉(xiāng)新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)新型社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，把城鄉(xiāng)社區(qū)都建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。
（4）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，政府要把建立城鄉(xiāng)均衡的基本公共服務(wù)體系作為重要突破口，嚴(yán)格界定各級(jí)政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，既是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要路徑，也是城鄉(xiāng)一體化重要而緊迫的目標(biāo)；而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在各級(jí)政府間的合理分工，是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的重要體制基礎(chǔ)。中央政府應(yīng)側(cè)重于公共服務(wù)決策，原則上以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國(guó)范圍的公共服號(hào)供給，并通過(guò)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮再分配功能；各級(jí)地方政府更側(cè)重子公共服務(wù)供給的執(zhí)行，主要根據(jù)轄區(qū)內(nèi)居民的公共需求，提供相應(yīng)的公共服務(wù)，并保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量與供給效率。各級(jí)地方政府要強(qiáng)化公共服務(wù)職能，調(diào)整公共支出的范圍與結(jié)構(gòu)，建立健全公共財(cái)政體制，加大對(duì)農(nóng)村公共品投入，重點(diǎn)保障農(nóng)村公共教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施。
——摘自《30位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家會(huì)診中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式》
|
