北京。6月。并不酷熱的空氣中卻有種一觸即發(fā)的火藥味，23日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華關(guān)于2003年的審計(jì)報(bào)告再次掀起了猛烈的風(fēng)暴。這情形極易讓人聯(lián)想到去年的6月25日，同樣是“鐵面審計(jì)長(zhǎng)”李金華向全國(guó)人大常委會(huì)所作的《關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，那是第一次“審計(jì)風(fēng)暴”的產(chǎn)生。今年的威力更甚于往年。一張列滿了從中央預(yù)算管理、中央基本建設(shè)預(yù)算管理、中央部門預(yù)算執(zhí)行稅收征管、專項(xiàng)資金使用、財(cái)政資金投資效益，到金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益、原國(guó)家電力公司巨額經(jīng)濟(jì)責(zé)任等問題的“審計(jì)清單”讓人觸目驚心。
而處于漩渦中心的國(guó)家審計(jì)署卻出乎意料地反應(yīng)淡漠，保持著謹(jǐn)慎的緘默。從審計(jì)報(bào)告公示之后，這里已經(jīng)成了“敏感地帶”。
在公眾輿論中，審計(jì)報(bào)告實(shí)際只是山上推下的第一塊滾石，但它威力強(qiáng)大，不斷地?fù)舸颍苿?dòng)越來越多、越來越重的石頭滾下——隨著媒體調(diào)查的介入，對(duì)更加具體的案例的描述繼續(xù)在加深審計(jì)報(bào)告公布后帶來的那種震撼感。
在最初的震驚過后，對(duì)“審計(jì)風(fēng)暴”的關(guān)注越來越集中到問責(zé)的層面。
大案要案結(jié)果如何？
問題披露出來后該如何處理？這是公眾最關(guān)心的問題。
6月24日，100多名全國(guó)人大常委呼吁腐敗問題要有下文，從這條被廣為轉(zhuǎn)載的新聞中卻可以看到，他們對(duì)于去年國(guó)家審計(jì)報(bào)告的處理情況幾乎一無所知。比如李梅芳委員直言困惑，“去年審計(jì)了國(guó)家林業(yè)局挪用和貪污3300多萬，后來這個(gè)事情怎么處理也不知道，這次又查出來國(guó)家林業(yè)局下面的單位用更惡劣的手段，變更項(xiàng)目來騙取錢。像這樣的部門、這樣的系統(tǒng)屢查屢犯，查出來的結(jié)果怎樣？”
有委員建議，明年聽審計(jì)報(bào)告的時(shí)候能否有個(gè)附件，把今年審計(jì)揭露的問題，到底改得怎么樣，對(duì)違法違紀(jì)人員行政處分和法紀(jì)追究結(jié)果怎么樣，要作為附件印發(fā)給常委會(huì)與會(huì)人員。
但問責(zé)已非審計(jì)部門的權(quán)限。在一些國(guó)家采取的是“監(jiān)審合一”的模式，將對(duì)“事”監(jiān)督和對(duì)“人”處理的方式結(jié)合起來。而在我國(guó)，審計(jì)結(jié)果出來后，一般會(huì)有紀(jì)委、監(jiān)察部、司法部、公安部等部門介入，對(duì)披露出來的問題進(jìn)行處理、落實(shí)，這里面有個(gè)多部門協(xié)調(diào)的問題。“不能說多部門的協(xié)調(diào)體制不好，但發(fā)揮作用的效率還有很大的空間。目前我們需要考慮的是，如何使這種多部門協(xié)調(diào)的體制更好地發(fā)揮作用。”國(guó)家審計(jì)署培訓(xùn)中心副主任、高級(jí)審計(jì)師章軻表示審慎地期待。
審計(jì)署的一位官員說，審計(jì)報(bào)告中披露的問題一般都會(huì)得到落實(shí)。在審計(jì)意見下達(dá)后，按規(guī)定要求被審計(jì)單位應(yīng)在90日之內(nèi)反饋資金結(jié)果。像糾查、處罰、罰款之類的問題都會(huì)落實(shí)；涉及到人的問題，進(jìn)入司法程序后，他們往往能得到立案的通知，具體的處理結(jié)果審計(jì)部門沒辦法干涉。
記者對(duì)去年審計(jì)報(bào)告涉及的一些大案要案的處理狀況進(jìn)行了追蹤調(diào)查，結(jié)果顯示，大部分案件已經(jīng)得到有效處理。
比如去年頗為引人注目的案件之一：中國(guó)電子進(jìn)出口總公司原總經(jīng)理等人，于1994年10月和1995年2月，違規(guī)為北京和山東兩家公司辦理進(jìn)口貨物信用證擔(dān)保，還擅自動(dòng)用巨額資金投資或出借給香港和北京的有關(guān)公司，給國(guó)家造成巨額損失，直接責(zé)任人曾7年沒有被追究責(zé)任。
記者了解到，對(duì)此事國(guó)務(wù)院已責(zé)成公安部立案查處，審計(jì)報(bào)告提及的擔(dān)保、投資和借款事項(xiàng)已經(jīng)打了多年官司，當(dāng)時(shí)的直接責(zé)任人、中電公司財(cái)務(wù)處副處長(zhǎng)巫某已經(jīng)被判處無期徒刑。
如涉及金融機(jī)構(gòu)的案件，去年的報(bào)告提到，對(duì)建設(shè)銀行及其20個(gè)分行2001年資產(chǎn)負(fù)債損益情況的審計(jì)，查出隱瞞收入、盈虧不實(shí)、私設(shè)“小金庫(kù)”等問題；違規(guī)經(jīng)營(yíng)問題比較突出，主要是違規(guī)放貸、違規(guī)簽發(fā)及貼現(xiàn)承兌匯票、高息攬存和違規(guī)拆借。抽查建行廣州地區(qū)8家支行的樓宇按揭貸款，發(fā)現(xiàn)有10億元是虛假按揭，有的不法分子甚至內(nèi)外勾結(jié)，騙取銀行資金。如廣東省汕尾市公安局某副局長(zhǎng)，1998至1999年，冒用他人名義，出具虛假證明，騙取建行廣州市芳村支行按揭貸款3793萬元，有3270萬元已無法追回，其中轉(zhuǎn)入該副局長(zhǎng)等人個(gè)人賬戶的2576萬元全部被提取現(xiàn)金，去向不明。
記者通過有關(guān)方面了解到，目前，該副局長(zhǎng)等9名犯罪嫌疑人已被公安機(jī)關(guān)拘捕。2003年初，建設(shè)銀行收到審計(jì)署的審計(jì)意見后，迅速查處暴露出的各種問題，已處理474名責(zé)任人。根據(jù)審計(jì)報(bào)告反映的21起經(jīng)濟(jì)案件線索，建行已處理8起經(jīng)濟(jì)案件，處理責(zé)任人39名；正在處理的7起；待處理的6起；對(duì)其中性質(zhì)嚴(yán)重的原汕尾市公安局某副局長(zhǎng)出具虛假證明、騙取銀行資金的問題，建行追究了8名有關(guān)人員的責(zé)任，包括處級(jí)干部3人，科級(jí)干部2人。建設(shè)銀行廣東省分行對(duì)部分支行存在的虛假按揭貸款問題進(jìn)行了多次清理，目前已有63名責(zé)任人分別受到行政或經(jīng)濟(jì)處罰。
在去年的審計(jì)報(bào)告還提到，湖北省荊州市長(zhǎng)江河道管理局洪湖分局某副局長(zhǎng)與他人相互勾結(jié)，在界牌河段長(zhǎng)江干堤綜合治理項(xiàng)目建設(shè)中，采取捏造項(xiàng)目、簽訂虛假合同、偽造驗(yàn)收資料等手段，涉嫌騙取私分國(guó)債資金206萬元。
記者通對(duì)有關(guān)方面的采訪得知，此案已移交當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)立案查處，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕、判刑，其中某副局長(zhǎng)被判處有期徒刑14年。
但是，盡管多方努力，記者卻很難得到中央有關(guān)部門對(duì)自身存在問題的處理情況。
事實(shí)上，在每一輪的審計(jì)風(fēng)暴中，這方面的信息都分外引人注意，而出現(xiàn)問題的部門也格外諱莫如深。在此次審計(jì)署報(bào)告中，又一批部門和機(jī)構(gòu)上了“審計(jì)名單”，它們包括：動(dòng)用中國(guó)奧委會(huì)專項(xiàng)資金蓋住宅樓的國(guó)家體育總局；編造、變?cè)臁傲謽I(yè)治沙項(xiàng)目”貸款合同套取財(cái)政貼息資金的國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，以及違規(guī)使用預(yù)算資金的國(guó)防科工委。
此次審計(jì)報(bào)告中透露出來的一些大案要案已經(jīng)開始了問責(zé)的過程，關(guān)于一些問題的處理情況不斷見諸報(bào)端。如報(bào)告中提到的，投資22.79億元的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目河南省煤氣化工程，從立項(xiàng)到2001年竣工投產(chǎn)歷時(shí)16年，其間燃?xì)馐袌?chǎng)供求發(fā)生重大變化，但項(xiàng)目決策者和建設(shè)單位仍堅(jiān)持按原定規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，致使項(xiàng)目建成后只能按設(shè)計(jì)供氣能力的一半運(yùn)行，經(jīng)營(yíng)陷入嚴(yán)重困境，僅2002年度就虧損兩億多元。
據(jù)稱，河南省政府及煤炭工業(yè)局等已多次研究煤氣化遺留問題，并正在慎重調(diào)研，準(zhǔn)備選擇煤業(yè)大集團(tuán)來對(duì)該公司進(jìn)行資產(chǎn)重組。
而采取各種手段弄虛作假、偷工減料的長(zhǎng)江堤防隱蔽工程，現(xiàn)在已發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索15起，已向司法機(jī)關(guān)移送案件7起，有5起已經(jīng)立案，涉案人員32人，目前已逮捕21人，其中正廳級(jí)1人，處級(jí)4人；移交長(zhǎng)江航道委員會(huì)紀(jì)檢監(jiān)察部門查處20余人，還有部分涉嫌犯罪的案件正在進(jìn)一步的調(diào)查落實(shí)中。
遺憾的是，這些信息中依然不包括國(guó)家有關(guān)部委的處理情況。究竟誰將為這些問題負(fù)責(zé)，公眾依然不得而知。
如何杜絕一犯再犯？
面對(duì)這樣一份審計(jì)報(bào)告，公眾往往會(huì)問：為什么有些問題在不斷重復(fù)發(fā)生？如林業(yè)局的名字，已經(jīng)是兩次出現(xiàn)在“審計(jì)名單”上，而長(zhǎng)江堤防工程，也是第二次出現(xiàn)，并且數(shù)額比去年更為巨大。
國(guó)家審計(jì)署審計(jì)科研所副所長(zhǎng)、研究員崔振龍認(rèn)為，盡管今年的審計(jì)報(bào)告所列的8個(gè)方面問題諸如中央預(yù)算管理、中央基本建設(shè)預(yù)算管理、中央部門預(yù)算執(zhí)行、稅收征管、專項(xiàng)資金管理使用、財(cái)政資金投資效益、金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益、原國(guó)家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任等，與去年同期所作的審計(jì)報(bào)告類似，但今年的審計(jì)報(bào)告在揭露問題的同時(shí)更關(guān)注制度缺陷，即由于缺少相關(guān)制度或制度設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致問題的產(chǎn)生。
“這就是審計(jì)要在宏觀層面上發(fā)揮作用，向有效性轉(zhuǎn)變，通過審計(jì)不僅要揭露問題，而且要促進(jìn)國(guó)家制度的完善。這跟審計(jì)人員認(rèn)識(shí)水平的提高有關(guān)，跟我們的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移也有關(guān)。我們更注重從宏觀層面上解決問題，不能老是就事論事，這樣才能避免問題的一犯再犯。”
國(guó)家審計(jì)署培訓(xùn)中心副主任、高級(jí)審計(jì)師章軻把報(bào)告中披露的問題分為三類：
一類是水平問題，包括管理、決策、認(rèn)識(shí)水平。這類問題的解決有賴于認(rèn)識(shí)水平的提高，尤其在決策中程序很重要，信息應(yīng)該公開，同時(shí)制度建設(shè)應(yīng)該跟上，杜絕同類問題的發(fā)生。
二類是在目前表現(xiàn)得很強(qiáng)烈、而且預(yù)計(jì)在未來10年還會(huì)繼續(xù)存在的問題，就是部門利益或小集體利益。部門利益的產(chǎn)生其實(shí)是跟近年來轉(zhuǎn)制過程中的激勵(lì)機(jī)制和分配機(jī)制有關(guān)。這類問題的解決并不能隨著審計(jì)報(bào)告的出臺(tái)而迅速消失，需要在改革中慢慢得到解決。
三類是舞弊、犯罪問題，這是屬于嚴(yán)厲打擊的范疇。
“按照《審計(jì)法》，審計(jì)目標(biāo)一般有三個(gè)層次：真實(shí)、合法、有效。事實(shí)上，我們現(xiàn)在正在關(guān)注‘有效’。新的五年審計(jì)規(guī)劃中，我們要拿50%的力量向效益審計(jì)轉(zhuǎn)變，使審計(jì)效益向更高層次發(fā)揮作用。”一位審計(jì)署的工作人員這樣透露。
審計(jì)獨(dú)立性如何保證？
去年，中央電視臺(tái)《面對(duì)面》記者王志采訪李金華的時(shí)候，反復(fù)追問，剛剛點(diǎn)了財(cái)政部的名，“轉(zhuǎn)手你還得跟財(cái)政部要錢，你怎么能保證公正？”
而李金華那時(shí)也承認(rèn)，這確實(shí)是使人們感到疑惑的一個(gè)問題。“我覺得這個(gè)問題可以從通過立法進(jìn)一步從體制上……去解決這個(gè)問題。……比方說通過法律的規(guī)定，把審計(jì)的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來。”
“審計(jì)報(bào)告對(duì)許多問題的披露得到了中央政府的支持，說明了它的現(xiàn)實(shí)有效性。在這種現(xiàn)實(shí)有效性下，中國(guó)審計(jì)工作還有待得到公眾的支持和諒解，比如審計(jì)的獨(dú)立性。”章軻這樣評(píng)價(jià)兩次審計(jì)報(bào)告取得的強(qiáng)烈反響。
審計(jì)的獨(dú)立性問題在學(xué)界和社會(huì)上一直存有爭(zhēng)議之聲。人們不斷追問的是，在我國(guó)現(xiàn)行的體制框架內(nèi)，審計(jì)帶有較濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導(dǎo)，它的獨(dú)立性如何能得到保證？
對(duì)于審計(jì)獨(dú)立性的理解，學(xué)者從理論上往往將其概括為兩個(gè)方面，一是形式上，一是實(shí)質(zhì)上的。形式上的獨(dú)立主要是從組織地位上保證審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，機(jī)構(gòu)設(shè)置能保證審計(jì)機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系中，不存在和被審計(jì)單位有經(jīng)濟(jì)和行政上的聯(lián)系，如此才能保證審計(jì)工作不受干擾。
現(xiàn)在有一些國(guó)家是將審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置在立法機(jī)構(gòu)下，還有一些國(guó)家的審計(jì)部門是獨(dú)立于立法、司法和行政之外的。崔振龍認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府內(nèi)部，這種體制并不見得有多大的缺陷。1982年憲法確立的這種審計(jì)制度適合當(dāng)時(shí)特定的政治和經(jīng)濟(jì)條件。憲法明確規(guī)定，“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開展工作，不受其他部門單位的干涉。”所以雖然是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下工作，但憲法保證了審計(jì)的獨(dú)立性。
針對(duì)公眾和媒體所質(zhì)疑的審計(jì)“體制缺陷”，崔振龍的觀點(diǎn)代表了相當(dāng)一部分學(xué)者的認(rèn)識(shí)。審計(jì)的獨(dú)立性不能光看它歸屬于哪個(gè)機(jī)構(gòu)，而是看它有無實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。比如，如果審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算不能相對(duì)獨(dú)立和超脫，那么它對(duì)財(cái)政部門就會(huì)有一定的依賴關(guān)系，就不利于審計(jì)部門對(duì)財(cái)政部門進(jìn)行高效率地、更加嚴(yán)格地監(jiān)督。還有，如果人員和機(jī)構(gòu)的管理受制于政府的某些部委，那么在審計(jì)時(shí)就會(huì)受到牽制。“這些方面都是需要更好地改善，不一定說審計(jì)機(jī)關(guān)要?dú)w誰管才能解決問題。當(dāng)然，為了更好地揭露問題，在審計(jì)的獨(dú)立性方面應(yīng)該更好地創(chuàng)新。”高級(jí)審計(jì)師章軻提出。
相比形式上的獨(dú)立性，另一種更重要的是審計(jì)的精神獨(dú)立，即人的精神面貌和工作態(tài)度。“人的獨(dú)立性是內(nèi)因，制度是外在的約束。我們要保障審計(jì)的獨(dú)立性，在目前的制度框架下審計(jì)是有其制度空間的。”
“我認(rèn)為目前的審計(jì)體制并非沒有弊端，但適合國(guó)情。”崔振龍強(qiáng)調(diào)。一些國(guó)家立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理上的權(quán)力非常強(qiáng)，在這種情況下審計(jì)部門設(shè)立在立法機(jī)構(gòu)下，服務(wù)于預(yù)算管理就更容易發(fā)揮作用。而就我們國(guó)家目前情況看，政府在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮著非常大的作用。比如說金融機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的、市場(chǎng)化的金融機(jī)構(gòu)，是國(guó)家所有的，它的管理很大程度上是依賴政府去管理的；財(cái)政很大程度上是政府在管理；國(guó)有企業(yè)也是政府在管理。在這種特定的經(jīng)濟(jì)管理模式下，如果脫離政府，審計(jì)工作的空間可能更小了。
但學(xué)者們也不諱言審計(jì)工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后監(jiān)督，沒辦法做到事前監(jiān)督。與此同時(shí)，目前國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量比較有限，不可能百分之百的覆蓋，每年只能有重點(diǎn)的選擇，這樣難免造成一些重大問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。
但來自審計(jì)署的消息還是令人振奮的：從今年4月開始，以后每年審計(jì)報(bào)告將實(shí)行“直通車”，不論面對(duì)被審計(jì)機(jī)關(guān)還是向上匯報(bào)只采用一個(gè)報(bào)告，全面反映情況，表達(dá)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見，并向社會(huì)公布，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的透明度。而往年只是選擇其中的一些事項(xiàng)向社會(huì)報(bào)告，并且備有“不同版本”。
“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)正在走向開放，如果沒有這點(diǎn)，我們今天就無法看到這些問題披露在公眾面前，這本身就說明了中國(guó)政治文明建設(shè)的進(jìn)步。”國(guó)家審計(jì)署的一位官員對(duì)記者說。 來源:南方周末 |
