編者按：

　　為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和習(xí)近平總書記視察山東重要講話精神，聚焦我省“省會城市群經(jīng)濟圈”和“西部經(jīng)濟隆起帶”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，“聚焦‘一圈一帶’——第十屆中國網(wǎng)絡(luò)媒體山東行”大型采訪活動將于10月27日至11月1日舉行。即日起，大眾網(wǎng)推出“‘一圈一帶’看山東”系列評論，解析“一圈一帶”戰(zhàn)略規(guī)劃實施，解讀區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展帶來的民生福祉。

　　“‘一圈一帶’看山東”系列敢當時評之三十一

　　富民強縣，金融先行

　　徐加明（中共山東省委黨校）

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確指出，要繼續(xù)“壯大縣域經(jīng)濟，促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加工資性收入”，這為“十二五”時期發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟指明了方向。新的歷史時期，發(fā)展縣域經(jīng)濟，不僅是建設(shè)全面小康社會的基本載體，也是民生建設(shè)的強大動力，縣域經(jīng)濟的本質(zhì)就是民生經(jīng)濟。縣域金融主要是農(nóng)村金融，是為縣域范圍內(nèi)“大農(nóng)村”服務(wù)的金融。農(nóng)村金融是區(qū)別于城市金融的區(qū)域金融范疇，主要是指一個縣地區(qū)范圍內(nèi)的金融，它與縣域經(jīng)濟大體相對應(yīng)。因此，農(nóng)村金融不僅僅是指為農(nóng)民服務(wù)的金融。縣域現(xiàn)代金融服務(wù)體系是構(gòu)成金融服務(wù)各要素的有機整體，它包括金融服務(wù)機構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融服務(wù)市場、金融服務(wù)手段等。縣域現(xiàn)代金融服務(wù)對象是縣域經(jīng)濟，主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟以及縣域的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。

　　一、服務(wù)民生，縣域金融及縣域金融服務(wù)需求的新變化

　　富民強縣，關(guān)注民生，維護民利，是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的基本要求和重要保證，更是廣大人民群眾的共同愿望和迫切需要。縣域經(jīng)濟就是民生經(jīng)濟，就是讓老百姓能就業(yè)、有收入、保障生存和發(fā)展的經(jīng)濟。近些年由于金融機構(gòu)體制改革、商業(yè)銀行貸款審批權(quán)限上收、信用環(huán)境不佳、金融機構(gòu)信貸投入減少等原因，導(dǎo)致金融支持縣域經(jīng)濟乏力，這在一定程度上制約了縣域經(jīng)濟增長。縣域金融作為我國金融體系的重要組成部分，其變革隨整個金融制度的變化而變遷。改革開放以后，我國農(nóng)村經(jīng)歷了一場深刻的、以政府為主導(dǎo)的強制性制度變遷，農(nóng)村經(jīng)濟主體由過去單一的生產(chǎn)隊變?yōu)槌邪鼞簟�專業(yè)戶和各種經(jīng)濟聯(lián)合體；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也由過去單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟變?yōu)橐赞r(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、農(nóng)工貿(mào)綜合經(jīng)營的格局；特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，農(nóng)村經(jīng)濟商品化和貨幣化程度大大提高。隨著農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化程度不斷提高，在整個金融體制改革的推動下，農(nóng)村金融體制改革全面展開。隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革不斷深化，縣域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出貨幣化、市場化、產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化趨勢，對農(nóng)村金融服務(wù)需求產(chǎn)生極為深刻的影響。

　　(一)農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化對農(nóng)村金融服務(wù)需求變化的影響

　　經(jīng)濟貨幣化是指一國國民經(jīng)濟中全部商品和勞務(wù)的交換以及包括投入和分配在內(nèi)的整個生產(chǎn)過程通過貨幣來進行的比重以及這個比重變化趨勢。改革開放以來，我國經(jīng)濟貨幣化水平有了極大提高。而農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化的發(fā)展趨勢更為明顯。改革開放以前，農(nóng)村經(jīng)濟實行計劃經(jīng)濟，實物分配占比較大，人均收入甚少，這時，貨幣化水平相當?shù)汀ｋS著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣，農(nóng)民家庭不僅是消費單位，更是生產(chǎn)單位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買和農(nóng)產(chǎn)品的出售都需要通過貨幣來進行；農(nóng)民收入、儲蓄和投資大大增長。

　　(二)農(nóng)村經(jīng)濟市場化對農(nóng)村金融服務(wù)需求變化的影響

　　農(nóng)村經(jīng)濟市場化是指市場在農(nóng)村商品生產(chǎn)發(fā)展過程中不斷深化的趨勢，表現(xiàn)為市場范圍不斷拓寬、交換規(guī)模不斷擴大、市場結(jié)構(gòu)不斷細化、市場機制在引導(dǎo)商品交換和生產(chǎn)及資源配置中的作用不斷增強等。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟市場化有了長足發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟市場化水平的提高，對農(nóng)村金融服務(wù)提出了新的要求：一是在資金供給規(guī)模上，要求有數(shù)量較大，甚至期限較長的資金供給，以滿足專業(yè)市場發(fā)展對資金需求。二是在金融專業(yè)化服務(wù)上，要求有與農(nóng)村經(jīng)濟市場細化相適應(yīng)的金融市場和金融服務(wù)方式，這就要求金融服務(wù)方式不僅專業(yè)化而且多樣化。三是要求金融服務(wù)效率和金融服務(wù)水平不斷提高。四是需要有更為豐富的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，如土地期權(quán)、土地抵押證券等。總之，隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化的發(fā)展對農(nóng)村金融服務(wù)品種、方式和水平層次上都有較大提高。

　　(三)農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化對農(nóng)村金融服務(wù)需求變化的影響

　　農(nóng)村經(jīng)濟的貨幣化、市場化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化是相互聯(lián)系、相互促進的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化是我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中出現(xiàn)的一種新的經(jīng)營方式，是近年來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的一個特點和亮點。這些組織在增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率方面發(fā)揮了積極的作用，同時對農(nóng)村金融服務(wù)需求也產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營過程就是對資金和金融服務(wù)需求的時效性要求不斷增強的過程。如在農(nóng)副產(chǎn)品收購的資金需求上其時效性要求就特別明顯，許多龍頭企業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品收購資金的需求具有季節(jié)性強、一次性需求量大的特點，需要銀行等金融機構(gòu)貸款支持。

　　(四)農(nóng)村城鎮(zhèn)化對農(nóng)村金融服務(wù)需求變化的影響

　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化，是我國農(nóng)村社會發(fā)展的根本方向，也是壯大和發(fā)展縣域經(jīng)濟的根本目標。只有農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化，才能真正實現(xiàn)全面小康，真正實現(xiàn)現(xiàn)代化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化及其農(nóng)民市民化，對農(nóng)村金融服務(wù)的需求變化至少有以下三個方面：第一，資金需求的數(shù)量巨大，期限較長。第二，金融機構(gòu)種類要齊全，金融業(yè)務(wù)要多樣化。第三，要求金融服務(wù)手段、設(shè)備現(xiàn)代化，以提高服務(wù)效率和服務(wù)水平，如對信用卡、自動取款機、電話銀行、網(wǎng)上交易等現(xiàn)代金融服務(wù)品種的需求日益提高，以與市民化了的農(nóng)民收入、消費水平相適應(yīng)。

　　二、現(xiàn)階段金融支持縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的困難

　　縣域經(jīng)濟目前已進入轉(zhuǎn)型升級、重點突破、整體提升的關(guān)鍵階段。富民強縣，改善民生，一些新的瓶頸問題正日益凸顯，比如建設(shè)用地指標缺口大、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏、中小企業(yè)融資難、欠發(fā)達縣內(nèi)生發(fā)展動力不足等，大都和金融服務(wù)滯后有關(guān)系。從總體上看，近幾年農(nóng)村金融對縣域經(jīng)濟的信貸支持力度不但沒有加強，反而有所下降。現(xiàn)行農(nóng)村金融服務(wù)體系至少存在以下幾方面困難。

　　(一)農(nóng)村資金大量外流，資金需求缺口不斷擴大

　　對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展供給資金是農(nóng)村金融服務(wù)最直接、最具體也是最重要的內(nèi)容，然而現(xiàn)實情況是資金供給嚴重不足。一方面，農(nóng)村市場資金通過郵政儲蓄、國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等渠道流向城市，使資金本身就短缺的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展雪上加霜。國有商業(yè)銀行的發(fā)展戰(zhàn)略向大中城市轉(zhuǎn)移，縣及縣以下機構(gòu)大幅減少，保留下來的縣及縣以下機構(gòu)網(wǎng)點通過資金上存，實際上已成為上級行的“儲蓄所”，國有商業(yè)銀行也是農(nóng)村資金流向城市的一條渠道。此外，農(nóng)村信用社也沒有把資金全部投放到農(nóng)村。全國農(nóng)村信用社存大于貸，存差占當年存款總額的比重高，其中相當部分也流向了城市。另一方面，在縣域農(nóng)村經(jīng)濟的貸款市場上，商業(yè)金融機構(gòu)和政策性金融機構(gòu)的貸款投放明顯減少，合作金融機構(gòu)的貸款投放雖有增加，但后繼乏力。

　　(二)農(nóng)村金融組織資源供給不足，農(nóng)村金融機構(gòu)體系不健全

　　目前我國提供農(nóng)村金融服務(wù)的機構(gòu)包括正規(guī)性金融組織和非正規(guī)性金融組織。正規(guī)性金融組織主要有農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村郵政儲蓄等，此外，國有商業(yè)銀行和中國人民保險公司也向農(nóng)村提供少量的金融服務(wù)。非正規(guī)性金融組織主要指民間借貸，多為私人之間的借貸，也有地下錢莊等形式。但是，這些機構(gòu)向農(nóng)村提供資金的能力及程度有限，整個農(nóng)村金融機構(gòu)體系不健全。目前我國縣域農(nóng)村金融組織體系不健全，無論是從正規(guī)性金融組織與非正規(guī)性組織角度來看，還是從政策性金融組織、商業(yè)性金融組織和合作性金融組織來看，抑或從銀行機構(gòu)、證券機構(gòu)、保險機構(gòu)、信托機構(gòu)及其他非銀行金融機構(gòu)角度來看，都“殘缺不全”，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有相當大的負面影響。

　　(三)縣域金融機構(gòu)產(chǎn)品單一，金融機構(gòu)服務(wù)功能弱化

　　目前，在城市中金融產(chǎn)品是層出不窮，日益創(chuàng)新，而在廣大的農(nóng)村，金融產(chǎn)品單一，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融產(chǎn)品只限于存款、取款和貸款與一般的匯兌上。交易通常以現(xiàn)金方式進行，城市中普遍使用的信用卡在農(nóng)村仍是新鮮事。由于農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)體系不健全，現(xiàn)代金融服務(wù)品種和業(yè)務(wù)種類較少。

　　(四)農(nóng)村金融服務(wù)手段落后，金融服務(wù)效率不高

　　農(nóng)村金融機構(gòu)以農(nóng)村信用社為主。而信用社的現(xiàn)代金融設(shè)施配備不夠，相當部分信用社還多是手工操作，使用電子計算機的也不多，并且電子計算機尚未聯(lián)網(wǎng)，自動取款機等先進金融服務(wù)設(shè)施缺少。加之，信用社員工現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高，從而使整個農(nóng)村金融服務(wù)效率低下。從體制上來看，不少地方只有農(nóng)村信用社一家金融機構(gòu)，形成市場壟斷，缺乏競爭，“破產(chǎn)失靈”，使得這些信用社缺乏提高效率的內(nèi)在動力和外在壓力。此外，農(nóng)村金融市場結(jié)構(gòu)單一，只有信貸市場，股票、債券市場，產(chǎn)權(quán)交易市場等都未建立，金融市場城鄉(xiāng)分割相當嚴重，這也影響了金融服務(wù)效率的提高。

　　（五）縣域內(nèi)金融市場發(fā)育乏力，金融運行的外部環(huán)境不理想

　　首先，縣域經(jīng)濟中大多是處于發(fā)育成長期的中小企業(yè)，資金需求旺盛，但由于存在諸多問題，無法滿足銀行貸款的基本條件，突出表現(xiàn)在：信用等級低、法人治理結(jié)構(gòu)不健全、經(jīng)營管理不規(guī)范、市場競爭能力弱，信貸投入的風險較大。其次，對銀行利益保護不夠。一方面，大量中小企業(yè)破產(chǎn)倒閉造成信貸資產(chǎn)損失；另一方面，企業(yè)改制不規(guī)范，逃廢金融債務(wù)的現(xiàn)象還比較突出。第三，擔保機構(gòu)缺失。大部分中小企業(yè)申請貸款不能提供足值、有效的抵押，必須有專門的機構(gòu)來提供擔保。而在很多縣域地區(qū)，擔保機構(gòu)還沒有建立起來。縣域金融運行外部環(huán)境存在的問題，客觀上影響了金融機構(gòu)信貸投入的信心。

　　三、富民強縣，金融支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的對策建議

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)“鳳凰涅盤、騰籠換鳥”，保障改善民生，重點和難點都在縣域。解決金融支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的問題，需要認真研究縣域經(jīng)濟領(lǐng)域中融資需求和信貸供給兩方面的情況，探索建立健全我國縣域金融體系和融資機制的途徑，富民強縣，改善民生。

　　(一)構(gòu)建適應(yīng)縣域經(jīng)濟發(fā)展需要的金融組織體系

　　一是建立支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策性金融機構(gòu)。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗和我國的實際，支持縣域經(jīng)濟尤其是中小企業(yè)的發(fā)展，單純依靠商業(yè)性金融是不夠的，需要建立以支持縣域中小企業(yè)為重點的政策性金融機構(gòu)，真正形成國家金融機構(gòu)支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的局面。二是縣域金融體系的重構(gòu)中，應(yīng)當重視對現(xiàn)有農(nóng)村信用社體系進行改造。農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系廣大農(nóng)民的金融紐帶，因此，農(nóng)村信用社問題，不僅是一個單純的金融問題，而且是事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和國民經(jīng)濟全局的問題。解決“三農(nóng)”問題，增強支農(nóng)力度，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，就迫切要求對農(nóng)村信用社和農(nóng)村金融體系進行重大改革。三是加大新型農(nóng)村金融機構(gòu)培育力度。要積極適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展新變化，與時俱進，順勢而為，在繼續(xù)深化現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，按照“三農(nóng)”發(fā)展新需求，大力培育適合“三農(nóng)”特點的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，著力滿足不同層次的農(nóng)村金融需求。四是規(guī)范民間融資。對現(xiàn)實存在的民間金融，要重視其在現(xiàn)階段對縣域金融體系的重要補充作用，盡快建立健全與民間融資相關(guān)的法律法規(guī)，為民間金融活動提供必要的法律制度環(huán)境，引導(dǎo)民間融資由“地下”走向公開，走上合法經(jīng)營之路，趨利避害，促進其健康規(guī)范發(fā)展。

　　（二）建立和完善適應(yīng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的商業(yè)銀行業(yè)信貸服務(wù)機制，阻止縣域資金外流。改進和加強金融對縣域經(jīng)濟的支持，必須建立與縣域經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的信貸服務(wù)機制。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“失血”，中央政府或地方政府應(yīng)從支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度出發(fā)，制定相關(guān)的法律、法規(guī)。要求商業(yè)銀行在縣域內(nèi)所設(shè)立的分支機構(gòu)的存貸比不得低于一定的比例，否則要給予其業(yè)務(wù)發(fā)展以一定的限制；同時對積極支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的商業(yè)銀行要給予政策優(yōu)惠，引導(dǎo)其加大支持地方經(jīng)濟發(fā)展力度。

　　(三)積極開發(fā)適合農(nóng)村金融的服務(wù)產(chǎn)品，創(chuàng)新適應(yīng)縣域經(jīng)濟融資要求的金融產(chǎn)品體系。金融機構(gòu)應(yīng)認真考慮到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡性與差異性，應(yīng)根據(jù)不同的發(fā)展狀況提供相應(yīng)的金融服務(wù)產(chǎn)品。目前，縣域各類金融機構(gòu)往往只擁有類同的、最基本的貸款金融工具，缺乏金融創(chuàng)新，并且其涵蓋面不足，難以滿足各種農(nóng)村市場的需求。金融機構(gòu)應(yīng)充分考慮到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性，采取差別化的信貸措施，根據(jù)其“急、頻、小”的貸款要求，積極開發(fā)新產(chǎn)品，形成特色化服務(wù)、差別化服務(wù)、多樣化服務(wù)。

　　(四)營造縣域經(jīng)濟發(fā)展的良好環(huán)境，培育金融市場發(fā)展。一是依法保護金融機構(gòu)的權(quán)益。規(guī)范企業(yè)改制，維護金融債權(quán)，倡導(dǎo)誠實守信，為金融機構(gòu)增加信貸投入提供良好的外部環(huán)境。二是規(guī)范中小企業(yè)會計財務(wù)制度，并把中小企業(yè)和個體工商戶納入正在建設(shè)中的征信系統(tǒng)，為金融機構(gòu)在縣域開展貸款業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件。三是加快建立中小企業(yè)貸款擔保體系，彌補中小企業(yè)自身信用不足，合理分擔金融機構(gòu)貸款風險。四是制定鼓勵金融機構(gòu)支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策，政府對支農(nóng)、扶貧、開發(fā)性貸款采取財政貼息等優(yōu)惠、扶持政策的制度化或法制化建設(shè)，也是在建立健全新的縣域金融體系過程中必須認真研究和解決的問題。加快農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)民貸款擔保機構(gòu)的組建推廣，為農(nóng)民提供風險化解服務(wù)。按政策性保險的思路來組建對農(nóng)業(yè)實施保護的農(nóng)業(yè)保險體系。同時，制定政策、法規(guī)，給予稅賦優(yōu)惠，鼓勵商業(yè)性保險公司下鄉(xiāng)，為農(nóng)民提供服務(wù)。農(nóng)村信貸擔保公司可以縣為單位，也可以鄉(xiāng)為單位，政府出一定比例資金，農(nóng)戶也繳納一點股金，為農(nóng)民提供貸款擔保，以解決農(nóng)民貸款需求與金融機構(gòu)資金安全之間的矛盾。（作者系中共山東省委黨校經(jīng)濟學(xué)部教授）